4. SELHÁNÍ VLÁDY A (NE)EFEKTIVNOST VEŘEJNÉHO SEKTORU

Selhání vlády
1. Omezené informace
  1. Vláda neví a ani nemůže vědět všechny relevantní informace, které mohou mít vliv na dopady jejího rozhodnutí. Než informační systém vládě zprostředkuje poznání nějakého procesu, situace je již jiná a vláda vlastně „bojuje s minulostí“.
2. Omezená schopnost řídit reakce soukromého sektoru
  1. Např. způsob jakým se zvtnula podpora bydlení formou stavebního spoření nebo v GB, kde si manažeři rozdělili vládní záchranou dotaci do svých odměn.Lidé občas „iracionálně“ podlehnou módě či psychóze a pečlivě vědecky naplánované kapacity nedokáží pokrýt poptávku či naopak zejí prázdnotou.
3. Omezená kontrola nad byrokratickým aparátem (tj. nad částí sama sebe)
  1. Uvádění legislativy do života je složitý proces závislý na celé řadě technických detailů.
4. Omezení vyplývající z podstaty politického procesu, kterým se formuluje vůle státu, jeho politika.
  1. Politické rozhodnutí je v podstatě principielně kompromisem mezi zájmy subjektů, které se na rozhodování podílejí. Výběr možných alternativ je tím vždy poznamenán. Existují vlivy nátlakových skupin apod. Dlouhodobé uskutečňování nějaké vnitřní logické a konsistentní politiky je v postatě nemožné. Demokracie je metoda, jakou se způsobem, který vyhovuje všem, dospěje k rozhodnutí, které nevyhovuje nikomu.
Tendence veřejného sektoru k neefektivnosti
1. Efektivnost - pojem
  1. Tendování k neefektivnosti = Při fungování veřejného sektoru hrozí, že bude docházet k maximalizaci vstupů a minimalizaci výstupů.
  2. 1. hospodárnost S jakými náklady je možno dosáhnout žádoucího cíle. (co nejúsporněji). Vybrat levnější variantu, pokud je výstup stejný. 2. účelnost Schopnost splnit určitý cíl za podmínek, že vybereme takovou variantu, která daný účel naplňuje při stejných nákladech v co nejvyšší míře.
  3. V této souvislosti se můžeme v zahraničí setkat s pojmem "3E", rovněž v této souvislosti hovoříme o metodě "Value for money" (VFM)
    1. Economy (hospodárnost)
      1. Podstatný je vývoj použitých zdrojů, v praxi se oproti výše uvedené definici můžeme setkat s tím, že požadavek hospodárnosti vede i k de facto nižší úrovni výstupu – hlavně že se ušetří. Důvodem jsou zpravidla obtíže při vyjadřování výstupu, produkce či míry naplnění cílů ve veřejném sektoru.
    2. Efficiency (produktivita, úzce ekonomická efektivita)
      1. Dosahovat (měřitelných) výstupu s nižšími jednotkovými náklady, s využitím menšího množství zdrojů (peněz, pracovníků, prostoru). To, že veřejná instituce pracuje s minimálními náklady (hospodárně), případně s vysokou produktivitou, ještě automaticky neznamená, že pracuje účinně (efektivně), neboli že jsou její produkty přínosné (žádoucí). To, zda daná instituce pracuje účinně je otázkou účelu, skutečnosti, jak plní cíle (resp. své působnosti)
    3. Effectiveness (účinnost/efektivnost)
      1. Míra dosahování cílů (cíl je účelem produkování výstupu) ve vztahu k disponibilním zdrojům.
  4. Alokační efektivnost (dělat správné věci)
    1. Souvisí se stanovením "správných cílů". (Dělat správné věci.) Neefektivnost spočívá v tom, že zdroje jsou použity na něco, co nepřínáší nejvyšší možný užitek (pochopitelně při zohlednění nákladů příležitosti). Cíl byl stanoven nevhodně.
  5. Produkční efektivnost (dělat věci správně)
    1. Stanoveného cíle se dosahuje způsobem, se kterým jsou spojeny nižší náklady. (Dělat věci správně.) Neefektivnost si můžeme představit třeba jako špatnou kombinaci výrobních faktorů.
2. Příčiny tendence k neefektivnosti
  1. 1. neziskový charakter veřejného sektoru
    1. Parametry jsou tvrdost či měkkost rozpočtového omezení, schopnost veřejné správy identifikovat množství a kvalitu produkce a míru autonomie rozhodování institucí a jejich managementu. Čím měkčí rozpočtové omezení (čím větší pravděpodobnost, že zřizovatel uhradí případné ztráty z hospodaření) tím větší nebezpečí nehospodárnosti. Čím měnší schopnost zřizovatele kontrolovat kvantitativní a kvalitativní parametry výstupu, tím více hrozí nízká produktivita, produkční neefektivnost a nižší kvalita výstupů. Čím nižší autonomie (rozsah pravomocí), tím více hrozí nízká produktivita, produkční neefektivnost a nižší kvalita výstupů (dali jste nám málo, dostanete od nás málo...)
  2. 2. obtížně vyjádřitelný užitek
    1. Rovnost mezních nákladů a užitků jako podmínka alokace platí i pro veřejný sektor, avšak vyjádření užitku je ve veřejném sektoru velice obtížné. Velice často jsme v praxi svědky situací, kdy užitky z veřejně poskytovaných statků jinak chápe a prezentuje jejich producent (poskytovatel), jeho zřizovatel (plátce) i klient (občan). Nemluvě již o daňovém poplatníkovi, který to vše koneckonců financuje.
  3. 3. zprostředkovatelnost vztahu "užitná hodnota - plátce"
    1. V tržním sektoru tlačí na míru užitku sám kupující tím, že buď koupí nebo nekoupí. Ve veřejném sektoru je intenzita míry tohoto tlaku velmi zprostředkovaná a tím i nedostatečná. Spotřebitel statků produkovaných veřejným sektorem si samozřejmě tyto statky také platí. Ovšem ne přímo (na trhu), ale cestou platby daní. Dochází tedy k vysoké míře zprostředkovanosti mezi okamžikem platby a okamžikem spotřeby. Tato vysoká míra zprostředkovanosti, vyvolávající menší tlak na užitnou hodnotu, je ještě násobena skutečnosti, že mezi platbou daní a spotřebou statků, které produkuje veřejný sektor, není rovnovážný vztah. Platba daní je diferencovaná, zatímco přístup ke spotřebě je často nediferencovaný. A pokud je diferencovaný, jedná se o diferenciaci, ve které je výše daní a spotřeba statků v nepřímé úměře (princip solidarity).
  4. 4. slabá nebo žádná konkurence
    1. Lze najít oblasti, kde absence konkurence má smysl, a je přirozenou podmínkou naplnění poslání dané veřejné služby zahrnující striktní rovnost práv občanů před zákonem (např. veřejná správa, justice, armáda, policie). Na druhé straně, v řadě oblastí (vzdělávání, zdravotní péče, kultura) můžeme vidět, že konkurence poskytovatelů může vést a vede k vyšší kvalitě služeb (což je typické pro trhy, kde absence (regulace) tržní ceny způsobuje, že si poskytovatelé nekonkurují cenou).
  5. 5. ostatní
3. Faktory efektivnosti veřejného sektoru
  1. Podmínkami správného rozhodnutí jsou:
    1. 1. rozhoduje subjekt, který má relativně nejlěpší informace
    2. 2. subjekt, který rozhoduje, je zainteresován na výsledku
    3. 3. subjekt, který rozhoduje, nemůže zneužít situaci pro čistě svůj prospěch
  2. Faktory efektivnosti se dělí na:
    1. Vnější
      1. Politické uspořádání společnosti
      2. Spjato s demokratickým charakterem společnosti. Pouze v takovém uspořádání společnosti je totiž možno rozvinout vliv občanů - daňových poplatníků na rozhodovací proces o veřejných příjmech a výdajích, a to cestou veřejné volby. Hrozba volebni prohry nutí zastupitele dbát zájmů voličů, v případě veřejného sektoru zájmů daňových poplatníků, co nejefektivněji vynakládat veřejné finance.
      3. Fungování tržního sektoru
      4. Hlavním plátcem daní je tržní sektor. Jak v tržním, tak veřejném sektoru je řada pozic, které mají shodnou náplň práce (účetní, údržba budov, sekretářka, ...). V tržním sektoru pod tlakem kategorie zisku existuje přirozený ekonomický tlak na výkonnost a hodpodárnost. Tím staví zrcadlo výkonnosti a efektivnosti pro výkon téže funkcí ve veřejném sektoru. Fungování ziskového sektoru vytváří ve většině aktivit veřejného sektoru i faktickou konkurenci tím, že nabízí obdobné aktivity za tržní ceny. (Ve školství, kultuře, zdravotnictví, výzkumu apod.) A konečně, existence ziskového sektoru představuje hypotetickou možnost zcela převzít do svého ekonomického režimu produkci většiny statků, které z důvodů již několikrát uvedených zajišťuje veřejný sektor. Tato svým způsobem neustálá „hrozba“ vlastní likvidace veřejného sektoru se rovněž podílí na tlaku na jeho efektivnost.
      5. Konkurenční prostředí mezi institucemi veřejného sektoru
      6. Vytváření konkurenčního prostředí uvnitř veřejného sektoru všude tam, kde je to provozně možné, přináší zlepšování vztahu mezi velikosti nákladů a produkovaným užitkem. Svobodná volba školy, lékaře, veřejné zakázky, ...
      7. Financování veřejného sektoru podle jeho výkonů a užitků
      8. Užitek z veřejně poskytovaných statků je dosahován určitými výkony (např. počet žáků, násobený odučenými hodinami, počet ošetřovaných pacientů, počet odehraných představení atd.). Každý výkon má jednak svoji kvantitativní dimenzi a jednak svoji kvalitativní dimenzi, tedy způsob jeho provedení. A každý výkon - má-li mít smysl - má určitý užitek.
    2. Vnitřní
      1. Vědecká a technická úroveň
      2. je aplikace výsledků vědy a techniky do realizace veškerých činností veřejného sektoru. např. při tvorbě obsahu výuky jednotlivých předmětů ve školách, při volbě léčebných metod, při formulaci obsahu zákonů a vyhlášek, při postupu výzkumu, při zajišťování Selhání vlády a (ne)efektivnost veřejného sektoru 58 čistoty ovzduší a vod atd. Jedním slovem bychom mohli říct, že se jedná o vědu, využívanou v technologii jednotlivých činností veřejného sektoru, v technologii produkce jednotlivých statků.
      3. Racionální a efektivní struktura činností a dělba práce uvnitř institucí
      4. Struktura veškerých činností
      5. Zde jde primárně o nastavení a udržování rovnováhy mez tzv. primárními (hlavními) a sekundárními (obslužnými) činnostmi včetně činností řídících.
      6. Všechny formy dělby práce
      7. Dělba práce s sebou přináší možnost specializace pracovníků i zařízení. Na druhé straně však vyvolává potřebu koordinace.
      8. Kvalifikace a iniciativa pracovníků
      9. Kvalifikace
      10. Výkon je přímo závislý na kvalifikaci pracovníků (referent státní správy, výkonný pracovník policie, soudce, lékař, učitel, umělec, organizátor kulturních aktivit, trenér, sociální pracovnice, výzkumník atd.). Jedná se o vysokou profesní náročnost v „dělnických“ kategoriích, což se projevuje i v tom, že většina těchto profesí vyžaduje vysokoškolské vzdělání. Sebelepší technika nenahradí menší kvalifikaci této výkonné pracovní síly. Jedná se o jedno ze zásadních specifik veřejného sektoru, které ovlivňuje především řízení a odměňování ve veřejném sektoru.
      11. Iniciativa
      12. Zabraňuje ji tendence oceňování práce, tendence k byrokracii, veřejný sektor inklinuje k tradicionalismu (nehledá nové způsoby).
      13. Charakter produkovaných veř. statků potřebuje iniciativitu pracovníků.
      14. Všechny ostatní faktory působící ve veřejném sektoru nejsou příznivé pro motivaci k této iniciativě.
      15. Systém řízení
Hodnocení veř. politiky a veř. projektů, metody ekonomické analýzy
1. Význam a role ekonomického hodnocení
  1. Smyslem a posláním ekonomických analýz je zvýšit míru informovanosti o daném předmětu rozhodnutí, o možných variantách a o jejich společenských nákladech a užitcích. Samo o sobě nezaručuje výběr optimální varianty, ale snižuje nebezpečí zcela nesprávného či svévolného rozhodnutí. Ekonomické analýzy mohou sloužit jako argumenty pro získání podpory veřejnosti a jako důkazy o správnosti přijatého rozhodnutí. Analýza může posloužit především jako inspirace a argument chystaného nebo přijatého rozhodnutí.
2. Rozhodovací procedura
  1. analýza účinnosti nákladů (CEA)
  2. analýza nákladů a výnosů (resp. nákladů a užitku) (CBA)
    1. Snaha o převedeních všech nákladů a výnosů na peněžní jednotky - resp. o jejich ocenění, což je klíčovým problémem.
    2. U každé položky je třeba nejprve posoudit, zda má svou tržní cenu či nikoliv. Pokud tržní cena položky existuje, je z poloviny vyhráno. Nezbývá pak totiž nic jiného, než se přesvědčit, že tato cena není nějak zásadně deformována (např. existencí monopolu). V případě, že tržní cena prokazatelně neodráží společenské náklady, dochází ke stanovení tzv. stínové ceny, tj. ceny ošetřené o tyto deformující vlivy.
    3. Pokud nelze na trhu najít cenu pro danou položku, lze ji pracovně ocenit prostřednictvím tržní ceny podobných komodit - substitutů, pokud existují. Problémy nastávají tam, kde neexistují ani substituty. Potom musí zpracovatel prokázat značnou dávku fantazie a vynalézavosti. Existuje řada vyzkoušených metod, které dokáží do určité míry „ocenit“ i tak extrémní případy, jako je volný čas či dokonce zdraví. Výsledky však mohou být sporné, což může být v přímém rozporu s účelem zadání analýzy.
3. Druhy ekonomických analýz
  1. Jednokriteriální metody
    1. CMA - cost-minimalization analysis - analýza minimalizace nákladů
      1. Zabývá se pouze náklady. Základní 2 metody: 1) Průmyslově inženýrská metoda - sumarizuje dílčí náklady jednotlivých dekomponovaných činností, ze kterých se veřejný projekt skládá. 2) Parametrický odhad nákladů - hledáme funkční vztahy mezi celkovými náklady na určitou alternativu a mezi jejími charakteristickými parametry
    2. CEA - cost-effectiveness analysis - analýza účinnosti nákladů
      1. Výsledky jsou meřeny v podobě naturálních ukazatelů a fyzikálních jendotek (počet diváků, ...). Hodnota ani cena efektů se nezjišťuje. Odpadá nutnost oceňování všech položek.
    3. CUA - cost-utility analysis - analýzá nákladů a úžitečnosti
      1. Podobná CEA, ale poměřuje efekty jednotlivých programů prostřednictvím jejich subjektivně vážené užitečnosti. Uživají se především k hodnocení programů z oblasti zdravotnictví. Výsledky jsou meřeny v časových jednotkách (např. roky prodlouženého života).
    4. CBA - cost-benefit analysis - analýza nákladů a výnosů
      1. Slouží k hodnocení projektů veřejné sféry. Je nejkomplexnější. Díky peněžnímu vyjádření můžeme srovnávat projekty různé povahy. Nejpoužívanější.
4. Oceňování nehmotných položek a řešení tržních zkreslení
  1. Metody orientované na zjištění, či odvození částky, kterou jsou spotřebitelé ochotni za poskytované statky či služby vynaložit. Tuto částku lze zjistit buď přímo (marketingovým šetřením) nebo nepřímo (pozorováním jejich chování).
  2. Metody související s veřejnou volbou. Cena je zde odvozena od názorů a konání politiků (státních orgánů), přičemž cenu lze odvodit přímo (v rámci reálného politického rozhodování) nebo nepřímo (odvozením z faktického konání politiků a státních orgánů při rozhodování o jiných věcech).
  3. Oceňování času
    1. Čas strávený dopravou - nejčastěji prostřednictvím nákladů na pracovní čas Hodnota volného času - rovněž vyvodit ze mzdy nebo je možné zkoumat náklady příležitosti
  4. Oceňování života
    1. Starší přístupy vycházejí tzv. hodnoty odvrácené ztráty produkce, což teoreticky souvisí s konceptem lidského kapitálu. Mischan definuje hodnotu života s odvoláním na Paretovský princip. Podle toho je hodnota života jednotlivce rovna minimální částce náhrady (kompenzace), které je třeba k vyvážení nedobrovolného vystavení takového jedince zvýšenému riziku úmrtí. Takové vyvažování zvýšeného rizika smrti zahrnuje platby jednotlivci samotnému, jednak platby ostatním, kteří mohou být jeho smrtí dotčeni. Alternativním přístupem (Schelling 1968) k výše uvedenému je metoda, která zohledňuje, jaký příjem jednotlivec požaduje pokud se má vystavit většímu riziku smrti.
  5. Tržní náklady užitku - příčiny zkreslení
    1. Tržní ceny podávají zcela pravdivou informaci pouze v případě dokonalé konkurence.
    2. Pokud se snažíme odstranit toto zkreslení pomocí úprav (rektifikace) nazýváme ceny takto upravené, cenami stínovými.
    3. a) nedokonalost konkurence
      1. v případě, že na trhu je monopolistická konkurence, použijeme nižší ceny substitučních výrobků. Pokud je na trhu monopol, pužijeme dlouhodobé mezní náklady statku.
    4. b) neúplné využití zdrojů
      1. jestliže je přebytek pracovní síly trvalý a významný, pak jsou náklady příležitosti nulové, tzn. Jejich stínová cena by měla být nulová. Pokud je však přebytek pracovní síly pouze dočasný (např. sezónní nezaměstnanost), stanovíme stínovou cenu jako průměr odměny pracovní síly v době, kdy je zaměstnaná.
    5. c) daně
      1. Jinak řečeno je nutné odečíst všechny nepřímé daně, cla a daně z příjmů. Typickým příkladem odvětví, s deformací tržních cen z těchto důvodů, je zemědělství.
    6. d) vnější obchodní a finanční ochrana
      1. v případě tohoto zkreslení je nutné nahradit tyto ceny cenami světovými. Toto je žádoucí zejména u projektů předkládaných mezinárodním institucím (např. světová banka), kde se porovnávají projekty z různých zemí.
    7. d) externality
      1. a) Přímé ocenění negativních externalit – je vytvořen katalog externalit a na základě výzkumu se stanoví jejich náklady.
      2. b) Funkce škod – uvádí do relace parametry škod s tržní hodnotou nějakého statku, který je jimi záporně ovlivňován.